Фактическую власть в царствовании Екатерины сосредоточил князь и фельдмаршал Меншиков, а также Верховный Тайный Совет. Екатерина же была полностью удовлетворена ролью первой хозяйки Царского села, полагаясь в вопросах управления государством на своих советников. Её интересовали лишь дела флота — любовь Петра к морю коснулась и её.
По инициативе графа П. А. Толстого в феврале 1726 года был создан новый орган государственной власти, Верховный Тайный Совет, где узкий круг главных сановников мог управлять Российской империей под формальным председательством полуграмотной императрицы. В Совет вошли генерал-фельдмаршал князь Меншиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин, граф Толстой, князь Голицын, вице-канцлер барон Остерман. Из шести членов нового учреждения только князь Д. М. Голицын был выходец из родовитых вельмож. В апреле в Верховный Тайный Совет был допущен молодой князь И. А. Долгорукий.
В результате, роль Сената резко упала, хотя его и переименовали в «Высокий Сенат» . Верховники сообща решали все важные дела, а Екатерина только подписывала присылаемые ими бумаги. Верховный совет ликвидировал органы местной власти, созданные Петром, и восстановил власть воевод.