Каган был правителем каганата, а царями назывались военноначальники.
Титул кагана передавался по наследству и каганом мог стать только то, у кого была прямая родственная связь с родом кагана.
Военноначальники могли свергнуть кагана, но стать каганами не могли, они выбирали нового кагана из рода каганов.
Поэтому у кагана была полная власть, но он должен был действовать с одобрением царей.