Постоянные войны, в том числе крымская и кавказская, не давали в полной мере заняться этим вопросом, затем нужно было заниматься экономическим подъемом страны, когда все более ли менее стабилизировалось, можно было воплотить в реальность давно имеющиеся планы. наверно так