Эта фраза указывает на метод управления территориями.Заключается он в том,что создаётся или усиливается и поддерживается конфликт или противоречие между народами,разными слоями населения(народа) или же даже между конкретными лицами в целях управления над ними.
Если проще и более конкретнее,то это разделения каких-то групп,имеющих огромную власть, на более мелкие ,которые обладают значительно меньшей властью.